歐盟碳市場經驗教訓與中國碳市場發展路徑

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摘要
氣候變化已成為全球最大的環境外部性問題。為應對氣候變化,全球已有25個國傢或地區采用建立碳排放交易市場的方式進行減排,其中以歐盟碳市場發展相對比較完善,成交規模最大。本文介紹瞭歐盟碳市場的發展歷程、運行模式,總結瞭其針對配額供過於求、碳價波動大等問題所采取的改革措施和穩定碳價方案,以及高度發達的碳金融產品和碳金融服務體系。通過一系列改革,歐盟碳市場在2018年突破瞭多年碳價在個位數徘徊的低迷狀態,並在三季度突破瞭25歐元/每噸。結合歐盟碳市場的經驗教訓,針對我國試點碳市場存在的市場發育程度不足,價格發現機制未形成等問題,東方金誠對我國碳市場建設和碳金融體系發展路徑提出建議。一、引言基於氣候變化會引起不可逆轉的生態危機這一國際共識,2015年12月12日,《聯合國氣候變化框架公約》近200個締約方在巴黎氣候大會上一致同意通過《巴黎協定》,確定瞭平均升溫較工業化前水平最多不超過2℃的長遠目標。作為國際社會中負責任大國,我國主動承擔溫室氣體減排重任,承諾瞭到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放強度比2005年下降60%-65%的減排目標,並確定瞭采用碳排放權交易這種具有成本效益的氣候政策工具為主要實現方式。碳排放權交易,簡稱碳交易,是通過市場的手段促進溫室氣體減排的政策機制。碳交易市場最基礎的兩種交易產品是溫室氣體排放配額和基於溫室氣體減排項目產生的抵消信用。構建完善的碳金融體系要在建立碳市場的基礎上,逐步豐富碳金融產品,促進多元化的碳市場參與方式,發展全方位的碳金融服務。作為運行時間最早、規模最大的強制碳交易市場,歐盟碳市場在機制建立和碳金融體系發展方面都積累瞭豐富的經驗教訓。二、歐盟碳市場進展及經驗教訓(一)歐盟碳市場進展歐盟碳市場於2005年1月開始運行,涵蓋歐盟28個成員國以及挪威、冰島和列支敦士登,覆蓋該區域約45%的溫室氣體排放,為31個國傢的11,000傢高耗能企業及航空運營商設置瞭排放上限。歐盟制訂瞭碳市場相關法律法規,統一的總量設定、配額分配、MRV(監測、報告、核查)等標準和規則並逐步修訂完善,建立瞭較為完備的政策法規體系,具體由各成員國的碳交易主管部門負責實施。歐盟碳市場從成立起,其運行可以分為四個階段,見表1。表1 歐盟碳市場各階段發展情況階段第一階段第二階段第三階段第四階段時間劃分2005年-2007年2008年-2012年2013年-2020年2021年之後溫室氣體減排目標試運行,按照《京都議定書》第一承諾期減排要求,在1990年的基礎上減少8%溫室氣體排放到2012年,在1990年的基礎上減少8%溫室氣體排放到2020年,在1990年的基礎上減少20%溫室氣體排放到2030年,在1990年的基礎上減少40%溫室氣體排放覆蓋地理范圍歐盟28個成員國歐盟28個成員國、挪威、冰島和列支敦士登歐盟28個成員國、挪威、冰島和列支敦士登
覆蓋行業20MW以上電廠、煉油、煉焦、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、制磚、制陶、造紙第一階段所有行業,再加上航空業第一階段所有行業,再加上制鋁、石油化工、制氨、硝酸、乙二酸、乙醛酸生產、碳捕獲、管線輸送、二氧化碳地下儲存、航空業
覆蓋溫室氣體范圍CO2CO2,選擇性加入N2OCO2,N2O,鋁生產過程中的PFC
總量控制20.58億噸CO218.59億噸CO22013年為20.84億噸CO2,之後每年線性減少1.74%每年線性減少2.2%配額分配方法成員國自下而上提出總量控制目標歐盟委員會統一制定配額分配方案
主要以“祖父法”免費發放,成員國最多拍賣5%主要以“祖父法”免費發放,成員國最多拍賣10%電力行業100%拍賣;工業企業2013年免費發放80%,拍賣20%,每年免費發放的比例逐年減少,直到2030年免費發放的配額下降到30%,其中免費部分主要依據“基準線法”
預留5%配額給新進者免費分配,分配完畢後政府代購
碳金融基礎產品配額:EUAs配額:EUAs抵消信用:CERs和ERUs(其中抵消信用不包括林業碳匯和大型水電)配額:EUAs抵消信用:CERs和ERUs(其中抵消信用不包括林業碳匯、HFC、N2O和大型水電,另外2012年以後註冊的CERs必須來自最不發達國傢)
碳金融衍生品遠期、期貨、期權、掉期等
懲罰措施每噸40歐元每噸100歐元,且次年配額發放時還要扣除超標量
來源:EUETS Handbook,東方金誠整理(二)歐盟碳市場問題與教訓1. 碳配額供過於求,碳價長期疲軟碳市場作為一項環境政策工具,一方面是為瞭控制排放總量,實現低成本減排;另一方面,希望通過給碳定價,促使企業提高能效,投資開發綠色低碳技術,促進低碳轉型。因此,一個足夠高且穩定的的碳價信號尤為重要。如果碳價過低或碳價波動太大,將會打擊市場參與者信心,從而降低其采取減排行動的可能,這與碳市場以最經濟的手段達成長期的減排目標的初衷嚴重不符。來源:歐洲環境署,2017圖1是歐盟碳市場配額EUA的年平均值走勢圖,EUA是各類碳金融產品價格風向標,抵消信用CER、ERU等其他碳金融產品價格都跟隨它的變化趨勢而變動。由於歐盟碳市場在第一階段不允許未用完的配額轉至下一階段使用,而這一規定忽視瞭碳排放權的物權特征,使得EUA價格在第一階段末期(2007年底)經歷瞭暴跌。2008年EUA重新站上歷史高位,但受全球經濟危機和歐債危機影響,第二階段產生大量未使用的配額,由於歐盟吸取教訓,允許第二階段末期的配額轉至第三階段跨期使用,避免第二階段末期EUA價格暴跌,但這些盈餘配額導致瞭持續性的配額供大於求,因此自2011年起EUA價格一直維持在個位數,進入漫長的低迷期。2.初期采用“祖父法”分配配額,不利於市場公平配額分配制度主要包括免費分配和拍賣分配,免費分配又根據不同的標準分為“祖父法”和“基準線法”,前者是依據企業歷史排放水平進行分配,後者是先確定行業基準,再依據企業的實際產量進行分配。盡管所有理論和實證研究都指出碳配額拍賣分配可以確保系統的高效透明並產生更好的減排效果,但為瞭減少政策阻力,歐盟碳市場在初期還是選擇主要以免費的方式進行配額分配,同時由於缺少排放數據,分配主要采用“祖父法”。這就意味著,污染者主要根據其歷史排放量就能獲得免費的排放權,歷史排放量越高獲得免費分配的配額越多。顯然“祖父法”違反瞭“污染者付費”這一基本的公平原則。為此,歐盟從第三階段開始逐步提高配額拍賣的比例,並計劃最終實現100%有償拍賣,同時免費分配的配額主要采用“基準線法”。“基準線法”使得碳排放強度高的設施依據其產量將少分配到配額,這就促使低效的設備要采取措施減少過多的排放,從而解決分配不公的問題。(三)歐盟碳市場改革措施及經驗總結面對碳價不斷發生硬著陸,市場幾度瀕臨崩潰和持續低迷,歐盟進行瞭一系列改革,對促進市場公平,穩定碳價,減少配額盈餘,起到瞭積極的作用。同時,歐盟碳金融產品和服務的快速發展,也促進瞭碳價發現機制的形成。1.擴大控排行業范圍,限制國際抵消信用的使用,有效減少配額盈餘從表1中可以看出,歐盟從第二階段開始把控排企業范圍擴大至航空業,從第三階段開始繼續擴大行業范圍,有效增加瞭碳配額的需求。在碳配額的供應方面,由於抵消信用CER和ERU可以等同配額EUA用於履約,歐盟碳市場從第三階段開始嚴格限制使用CER和ERU,避免瞭抵消信用供過於求對市場的沖擊。此外,改革措施還包括從第三階段開始采用折量拍賣方案,永久註銷一部分碳配額;第三階段和第四階段的溫室氣體減排目標不斷提高,給碳市場施加減排壓力;修正線性減排因子,從第三階段的每年線性減少1.74%提高到第四階段的每年線性減少2.2%;增加溫室氣體種類,從單一的CO2擴展到N2O和PFC等。但總體來講,這些改革措施在短期內效果有限,碳價到2017年依然在個位數徘徊,說明市場對碳配額的盈餘狀態仍較為擔憂。2. 即將實行的“市場穩定儲備”制度給碳價強有力的支撐歐盟碳市場計劃在2019年實行“市場穩定儲備”(MSR,Market Stability Reserve)制度作為長期控制配額盈餘的方案,MSR制度將基於一定的規則和目標按照預設的條件自動調整配額拍賣量。該制度實施後的前五年,每年將有24%的碳配額(EUAs)被納入MSR,被推遲的2014-2016年的折量拍賣EUA也將直接被納入MSR。MSR制度給市場確定的預期,同時也減少瞭制度不確定性對市場造成的負面影響。隨著MSR制度實施日期的臨近,歐盟碳配額EUA價格終於突破瞭碳價多年在個位數徘徊的低迷狀態,在2018年三季度突破瞭25歐元/每噸,近一年的漲幅超300%。3.歐盟碳市場金融產品豐富,碳期貨交易活躍歐盟碳市場是在高度發達的金融市場背景下發展起來的,在2005年運行伊始便同時開展瞭EUA、CER和ERU的期貨、遠期、期權、掉期交易,碳期貨交易尤為活躍。2017年,在歐洲能源交易所(EEX)及洲際交易所(ICE)交割的主力碳期貨合約交易總量達到33.59億噸,期貨交易占到全部交易量的九成。碳期貨不但讓控排企業可以管理他們的碳風險暴露,防范價格變動風險,也讓參與者可以從事投機活動,為市場帶來流動性,提高瞭市場有效性。4.歐盟碳市場參與主體多元,碳金融服務發達歐盟碳市場的主體不僅包括控排企業,還有眾多的商業銀行、投資銀行等金融機構,以及政府主導的碳基金、私募股權投資基金等各種投資者。市場利益驅動著多方參與主體進入碳市場,他們一方面加大瞭歐盟的碳資金規模,活躍瞭碳交易市場,另一方面也推動瞭碳金融產品的設計和碳金融服務的發展。如法國興業銀行等一些金融機構設立瞭專項碳基金;荷蘭銀行等一些金融機構從事碳交易中介業務,提供融資擔保、購碳代理、碳交易咨詢;還有一些金融機構推出碳排放權期權、期貨及掉期等一系列金融衍生工具,為那些做套期保值的企業提供避風港。三、中國碳市場進展及存在問題(一)中國碳市場進展中國在2012年以前碳市場發展緩慢,主要以參與清潔發展機制(CDM)項目為主,隨著後京都時代的到來,中國開啟瞭碳市場建設工作,對建立中國碳排放權交易制度做出瞭相應決策部署。中國碳市場主要標志性政策文件參見表2。表2 中國碳市場標志性政策文件時間政策文件內容2011年10月《關於開展碳排放權交易試點工作的通知》(發改辦氣候[2011]2601號)確定兩省五市開展碳排放權交易試點工作2012年6月國傢發展改革委印發《溫室氣體自願減排交易管理暫行辦法》(發改氣候[2012]1668號)為CCER交易市場搭建起整體框架,對CCER 項目減排量從產生到交易的全過程進行瞭系統規范。2012年10月國傢發展改革委印發《溫室氣體自願減排項目審定與核證指南》(發改辦氣候[2012]2862號)2013年11月黨的十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》全國碳市場建設成為全面深化改革的重點任務之一,標志著中國正式啟動全國碳市場建設工作2014年12月國傢發展改革委頒佈瞭《碳排放權交易管理暫行辦法》(國傢發展和改革委員會令第17號)首次在國傢層面明確瞭全國統一碳排放交易市場的基本框架2015年9月《中美元首氣候變化聯合聲明》首次提出將於2017 年啟動全國碳排放交易體系《生態文明體制改革總體方案》提出逐步建立全國碳排放權交易市場,研究制定全國碳排放權交易總量設定與配額分配方案,完善碳交易註冊登記系統,建立碳排放權交易市場監管體系2016年1月國傢發展改革委辦公廳發佈瞭《關於切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》(發改辦氣候[2016]57號)旨在協同推進全國碳排放權交易市場建設,確保2017年啟動全國碳排放權交易,實施碳排放權交易制度2016年3月《碳排放權交易管理條例》送審被國務院辦公廳列入立法計劃預備項目2016年8月中國人民銀行、財政部、發展改革委等七部委聯合印發《關於構建綠色金融體系的指導意見》強調要發展各類碳金融產品,促進建立全國統一的碳排放權交易市場和有國際影響力的碳定價中心,有序發展碳遠期、碳掉期、碳期權、碳租賃、碳債券、碳資產證券化和碳基金等碳金融產品和衍生工具,探索研究碳排放權期貨交易。2016年10月國務院印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(國發[2016]61號)提出建立全國碳排放權交易制度,啟動運行全國碳排放權交易市場,強化全國碳排放權交易基礎支撐能力2017年12月國傢發展改革委印發《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》(發改氣候規[2017]2191號)的通知標志著全國碳市場正式啟動來源:公開信息,東方金誠整理從2013年6月,深圳率先開展交易,其他試點地區也紛紛在2013年到2014年先後啟動市場交易。截止2018年8月,各試點碳市場共納入20餘個行業、近3000傢重點排放單位,累計成交量約2.5億噸,累計成交金額達55億元。2016年底,四川和福建兩個非試點地區也開始瞭碳市場建設工作。此外,中國自願減排項目發展十分迅速,截至目前,提交審定的項目2871個,成功備案項目861個,減排量備案254條。2017年12月《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》印發,標志著我國全國碳排放交易開始啟動,中國碳市場初期將覆蓋發電行業的1700餘傢企業,二氧化碳排放總量超過30億噸,約占全國排放量的30%,預計到2020年將在發電行業交易主體間正式開展配額現貨交易,並逐步納入更多行業和更多交易品種。(二)中國碳市場存在問題和面臨挑戰1. 全國碳市場頂層制度尚未出臺,各項能力建設亟待完善2018年是碳市場頂層制度建設和各項基礎設施、能力建設的關鍵一年。盡管各個試點碳市場都在不同的維度上進行瞭有益的探索,例如在納入行業覆蓋范圍和標準、“免費分配為主、有償分配為輔、預留調節配額”的初始配額分配方法、溫室氣體排放核查規范等方面積累瞭難得的實踐經驗。但因各試點間存在較大差異,全國市場並無現成經驗參照,從試點走向統一市場的過程充滿挑戰。全國碳市場需要在考察全國各地區、各行業的不同發展水平的基礎上進行碳市場的頂層設計和各類配套制度建設。2. 中國溫室氣體自願減排項目審批擱置,不利於自願減排市場發展由於種種原因,主管部門於2017年3月暫停瞭中國溫室氣體自願減排項目的審批,CCER(Chinese Certified Emission Reduction,中國核證自願減排量)交易數量和交易額也大幅下降,規則的不明確不利於低碳技術和減排市場的發展。3.試點碳市場流動性較差,碳價發現機制尚未形成七個試點碳市場的流動性仍然很低,良好的價格機制尚未形成。這主要表現在總交易量在配額總量中的占比較低,換手率不到5%,每年履約期前一兩個月交易量出現爆發式增長,其他月份交易冷清。以上現象說明市場有效性不足,特別是對於企業來說,參與碳交易更多是被動應付地方政府的履約要求而非主動尋求投資機會。碳配額的價值在企業心目中仍然很低,而這將會削弱中國碳市場對投資者的吸引力。4. 碳金融產品較單一,碳金融服務體系尚處於萌芽狀態隨著各試點碳市場的發展,北京、深圳、上海、湖北、廣東等碳交易所做瞭不少碳金融產品創新的探索,除瞭碳期貨等少數產品外,其他包括碳交易類、碳融資類、碳支持類產品都有涉及。但是,由於市場和監管的制約,試點碳金融產品的交易和使用並不活躍,碳金融產品的創新往往停留在首單效應上,僅有碳配額質押貸款、碳基金、碳配額托管等少數幾個產品實現瞭可復制。這與七個碳市場處於割裂狀態,缺乏有力的市場需求和社會資金支撐,整個碳市場發育程度還不完善直接相關。相較於歐盟碳市場,試點碳市場的碳金融創新還處於萌芽狀態,還缺少成熟的碳期貨產品。四、中國碳金融市場發展路徑建議結合歐盟碳市場和我國試點碳市場的經驗教訓,東方金誠對中國碳市場建設的頂層設計和碳金融體系的發展提出以下幾點建議:(一)充分認識到碳交易制度建設的長期曲折性歐盟碳市場十多年的完善和發展離不開持續性的制度改革。因為碳市場是政府依據減排目標建立的政策市場,無法完全靠市場調節,而碳市場的復雜性又決定瞭碳市場的建設不可能一蹴而就。因此,中國碳市場建設也不能急於求成,要清楚認識到目前的各項基礎設施還很薄弱的現狀,需要像歐盟碳市場建立初期一樣,秉承邊幹邊學的態度推進。在出臺碳排放權交易各項基本制度的同時,要充分考慮到各種可能並為政策調整留有餘地,根據碳市場建設過程中遇到的問題不斷完善各項制度。(二)配額分配制度以基準線法為主逐步過渡到拍賣制度為避免政策阻力,中國碳市場初期也要以免費分配作為主要配額分配制度,但應吸取歐盟碳市場初期采用“祖父法”導致虛報歷史數據的教訓,積極發動各行業專傢研究以基準線法為主的初期分配方案,確保配額分配的相對公平,並最終實現以拍賣為主的配額分配制度。此外,還要結合我國實際,配額分配除瞭要滿足碳強度下降指標,還要充分考慮經濟增速變動、能源和產業結構調整等因素,並根據不同行業的發展規劃,使配額分配向鼓勵發展的行業傾斜。(三)設置必要的柔性機制,確保配額總量適度從緊歐盟碳市場的多項改革措施始終圍繞著解決配額供過於求的問題展開,直到市場穩定儲備制度的公佈,使市場對配額總量及碳價走勢有瞭一致的預期,碳價也因此於2018年進入瞭穩定上漲通道。因此,中國碳市場在建立之初就可以借鑒歐盟的相關配額儲備制度,設置類似的柔性機制,避免歐盟碳市場在發展過程中走過的彎路。隻有適度從緊的配額總量,才能保證穩定合理的碳價水平,從而促使企業從單純履約過渡到采用更加創新的手段實施減排。(四)逐步擴大控排企業范圍,提高碳市場減排效率歐盟碳市場在三個階段的運行中納入的行業不斷擴大,我國碳市場也應該在碳市場基本穩定運行後盡快納入更多高能耗行業參與碳市場。火力發電行業是首批也是目前唯一被納入全國碳市場的行業,由於我國的電價管控機制,電力行業的市場化程度較低,發電企業的成本並不能順利向下遊傳導,無法激勵終端用戶減排,且我國燃煤機組的效率在國際上已處於先進水平,減排潛力有限。因此,盡快將高耗能、高電力需求的終端行業納入碳市場,才能形成供需聯動,增加碳市場活力,提高碳市場的減排效率。(五)拓寬自願減排項目渠道,調動社會對CCER的需求按照全國碳市場建設方案,CCER將在全國碳市場穩定運行時引入,並作為一種基礎產品參與交易。而依據歐盟碳市場的實際運行經驗,可以預計我國全國碳市場也將采取限制措施避免過多的CCER對碳市場的沖擊。但開發減排項目是中小企業參與碳金融市場的有效途徑,能夠引導社會資本投向綠色低碳項目。因此應盡快明確CCER規則,特別是針對存量項目應盡快明確官方意見,並積極開拓社會對CCER的其他需求,鼓勵未納入控排范圍的企業開展碳中和活動,從而提高潛在CCER業主的參與度。(六)豐富和創新碳金融產品,促進價格發現機制形成可交易的碳金融產品數量,市場的商品化程度都會影響市場的流動性,流動性不足將影響到碳價的準確性,且一旦價格過度下跌,碳價無法真實反映出邊際減排成本,碳交易就失去促進企業減排的作用。因此,應借鑒歐盟碳市場碳金融產品和服務的經驗,積極有序的開展碳金融產品創新,尤其應在條件成熟時建立碳期貨市場,增強碳市場的價格發現功能,提供合理的價格預期,為金融機構進行產品的決策和開發提供參考,增強金融機構參與碳市場的積極性和信心。此外,要采用激勵機制促使金融機構投入資金和技術經驗,參與碳金融服務活動,開展包括碳基金、碳資產質押貸款、碳資產授信、碳保險等各項碳金融服務,推動碳金融體系深化發展。(編輯:Wendy)

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