韓國碳市場特征分析及其對我國的借鑒意義

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2015年1月,韓國啟動瞭全國性碳排放權交易市場(KETS),韓國碳市場的體量僅次於歐盟碳市場(EU ETS),是目前世界第二大國傢級碳市場。現在韓國碳市場已經完成瞭第一階段的履約,正處於第二階段交易中。作為東亞地區第一個啟動國傢碳市場交易的國傢,韓國碳市場的發展經驗對未來我國全國碳市場交易有一定的借鑒作用。本文通過對韓國碳市場發展情況的介紹和分析,提出其對中國可借鑒的政策建議。一、韓國碳市場的運行情況韓國作為世界第十一大經濟體,是OECD工業化國傢中第七大溫室氣體排放國。在2009年召開的哥本哈根氣候大會上,韓國承諾將在2020年完成溫室氣體排放水平比BAU(Business As Usual)情境下減少30%的減排目標。為達到這一目標,韓國從2009年起一直推進全國碳市場建設,直到2015年1月正式開始交易。(一)市場覆蓋八大行業,分三個階段進行韓國碳市場覆蓋瞭八大行業:鋼鐵、水泥、石油化工、煉油、能源、建築、廢棄物處理和航空業。在這八大行業中的企業隻要滿足以下兩個條件之一就會被納入碳交易中:1. 企業總排放高於每年125,000噸二氧化碳當量;2. 單一業務場所年溫室氣體排放量達到25,000噸。截至2017年11月,韓國碳市場已納入約599傢控排企業,其中包括5傢境內航空公司,排放規模占全國溫室氣體排放總量的68%。韓國碳市場交易分三個階段進行,分別是階段一(2015―2017年)、階段二(2018―2020年)和階段三(2021―2025年)。三個階段的配額分配從免費過渡到以免費分配為主、有償拍賣為輔的方式。每個階段具體的配額分配方式及總量見表1。從表1中的配額總量信息可以看出,從2015年到2018年的配額總量是逐年減少的。表1. 韓國碳市場不同發展階段配額分配情況表(二)采用瞭多種措施穩定市場價格在第一階段,大多數企業依照2011-2013年數據根據歷史平均法收到政府發放的免費配額;而對於水泥、煉油、航空業,政府按照基準法免費發放配額。另外,政府預留瞭8900萬噸配額,其中1400萬噸用於穩定市場價格,4100萬噸用於早期行動獎勵,3300萬噸作為新加入者儲備,各配額分配比例見圖1。圖1:韓國碳市場第一階段配額分配圖韓國碳市場允許配額跨期儲存和預借。多餘配額可以儲存至任何交易期,不受限制。而配額的預借不能跨期,且受到比例限制。2015年的預借比例上限為10%,2016年和2017年的預借上限升至20%。在第二階段,2018年的配額預借比例上限為15%,從2019年起,將綜合考量企業前期實際使用的預借比例來決定上限。除配額外,政府鼓勵利用信用抵消機制來沖抵部分排放額度。在第一階段,抵消比例的上限是企業全年總排放量的10%。對能用於抵消的核證減排項目也有具體要求,項目業主不能是納入碳市場的控排企業,且必須是2010年4月14日以後的項目。而在第二階段和第三階段,韓國碳市場接受來自國際的減排項目產生的自願減排量,這些項目必須由韓國企業參與投資,且來自國外項目的減排量不能高於企業總排放量的5%。根據韓國《溫室氣體排放配額分配與交易法》的要求,企業如果未在規定時間內足額履約,將按照當前市場價格的3倍以上繳納罰款,罰款上限為10萬韓元/噸(約合620元人民幣/噸)。政府可以采取相關措施來穩定配額價格,包括:(1)動用預留配額(不高於總量的25%);(2)設定配額最低(70%)和最高持有量(150%);(3)限制配額跨期存儲量;(4)限制核證減排量可抵消比例;(5)設置配額價格上漲上限或下跌下限。同時,該法還規定瞭政府可以啟動配額價格穩定機制的條件:(1)配額價格驟升,超過平均價格的3倍以上;(2)單月時間內市場需求量超過市場平均水平的兩倍並導致配額價格超過均價的兩倍以上;(3)配額價格快速下跌,單月時間內跌幅超過60%。目前為止,韓國政府隻在2016年將跨期配額存儲比例從10%上調到20%,並增發900萬配額用於拍賣來調節市場。(三)第一階段交易碳價高,但市場活躍度不足韓國碳配額的價格從2015年開市交易後一直呈上漲趨勢。2015年1月配額平均價格為9700韓元/噸(約60元人民幣/噸),在第一階段內價格基本呈現單邊上漲趨勢,最高漲至28000韓元/噸(約173元人民幣/噸),最終以20000韓元(約124元)的價格結束第一階段交易。如前文所述,每年的碳配額總量呈現逐年遞減的趨勢。配額的縮緊,加上碳價的居高不下使得控排企業對於出售手上的配額很謹慎,市場上沒有足夠的配額用於交易,大部分配額還是由控排企業自持。由於市場活躍度不高,政府采取瞭一些措施來刺激交易。2017年4月5日,韓國企劃金融部推出一項穩定碳信用交易計劃,旨在鼓勵一些持有配額的公司將配額投放市場,增加碳市場的流動性。韓國政府在2018年發佈的第一階段運營總結報告中提出,在後續碳市場中將引入金融機構等其他方參與市場,希望通過引入配額現貨衍生品(如碳期貨等)來增加市場流動性以及解決信息不對稱的問題。二、韓國碳市場特點分析對於韓國碳市場的發展,可以總結出以下特點:(一)完備的碳市場相關法律制度韓國在全面啟動碳排放權交易市場前就已經通過相關立法來界定參與企業,規范交易形式,其中起到重要作用的有以下兩個法律:1.《低碳綠色增長基本法》(《Enforcement Decree of the Framework Act on Low Carbon, Green Growth》)該法於2010年4月14日正式推行,主要內容包括制定綠色增長國傢戰略、綠色經濟產業、氣候變化、能源等項目以及各機構和各單位具體的實行計劃。此外,該法還對實施氣候變化和能源目標管理制度、溫室氣體中長期的減排目標、溫室氣體綜合信息管理體制以及低碳交通體系等相關內容做瞭說明[1]。該法律對政府的職能做出瞭很多規定和要求,體現瞭政府在碳市場建設過程中的關鍵作用和主導地位。政府要制定有關發展和扶持資源循環產業的政策,從而提高企業資源節約利用率,推動企業綠色經營,減少廢棄物排放;同時政府要努力開創綠色產業、促進綠色技術革新、構建低碳交通體系、推進碳市場的開發等。2.《溫室氣體排放配額分配與交易法》(《Act on the Allocation and Trading of Greenhouse Gas Emission Permits》)該法頒佈於2012年5月,對溫室氣體配額分配與交易、溫室氣體排放數據的真實性、碳排放交易二級市場監管、被監管企業正當權益保護和違法行為的法律責任部分都做瞭較為充分的規定[2]。該法的制定規范詳細,有較強的可操作性,為韓國碳市場的開展奠定瞭堅實的法律基礎。此外,韓國政府還先後頒佈瞭《溫室氣體排放配額分配與交易法實施法令(2012年)、《碳匯管理和改進法》及其實施條令(2013年)、碳排放配額國傢分配計劃(2014年)以及其他相關法律配套制度等,從立法層面上保障瞭韓國碳排放權交易體系的順利運行。(二)碳市場覆蓋行業范圍廣泛如上文所述,韓國碳市場第一階段納入瞭鋼鐵、水泥、石油化工、冶煉、能源、建築、廢棄物處理和航空行業八大行業,納入企業數近600傢,後續仍將納入新的行業。2017年11月,5傢韓國境內航空公司也被納入碳市場,並將在第二交易期提交配額履約。對於尚未達到納入條件的企業,韓國政府也鼓勵其自願參與到碳排放交易體系中。在配額確定方法上,第一階段由於缺少行業歷史數據,隻有水泥、煉油和航空三個行業采用的是基準線法,其他行業采用的都是歷史平均法。第二階段隨著歷史數據的健全,采用基準線法的行業將擴展到7到9個。(三)“量體裁衣”的配額分配方式韓國政府在企劃財政部下成立瞭排放配額分配委員會(Emission Allowance Allocation Committee)負責碳配額的分配。配額分配方案根據不同的交易階段和行業進行細分,控排企業須事先填寫分配申請表格並提交至委員會,委員會依據實際情況,如對國內企業在國際競爭力方面的影響、對國民經濟的影響、國際氣候談判的形勢以及對之前履約期的評估等,給予控排企業相應的免費配額。第一階段(2015―2017年)免費配額全額提供給控排企業,第二階段(2018―2020年)免費配額的分配率降至97%,第三階段(2021―2025年)的免費配額的分配率計劃降至90%以下。這一配額分配政策是為瞭讓企業能更好的適應碳市場這一新興市場。在碳市場運營的初期,先將配額無償分配給企業,使其先以最小成本參與到碳市場交易中來,積累一定的實際操作經驗,而在後續階段逐步加大有償分配的比例,促使企業積極節能減排。(四)靈活的碳市場履約方式在履約方面,韓國碳市場在第一階段允許企業使用韓國核證減排量(KCU)來抵消排放,而在第二和第三階段,允許使用國際抵消信用(CERs)用於控排企業的履約。每個交易期之間以及單個履約年份之間允許配額存儲和預借,但配額預借不能超過單一交易期,且受到比例限制。另外,在韓國碳市場實施前從事早期減排行動的控排企業可以根據減排效果和歷史排放量獲得一定配額獎勵,在第一階段交易期,早期行動獎勵配額的上限為企業總配額的3%。靈活的履約方式給瞭參與韓國碳市場的企業更大的選擇彈性。一方面,企業可以通過自身節能減排措施來降低企業本身的碳排放;另一方面,企業也可以通過購買核證減排量(KCU)來間接減排。由於韓國國內減排項目體量小,在第二和第三階段交易期,允許使用國際減排項目,使控排企業有更多選擇。三、對中國碳市場的借鑒意義(一)建立完善的碳市場配套規章制度韓國碳市場在正式啟動前就通過瞭相關立法,給碳市場的正常運行提供瞭法律保障,並建立瞭配套規章制度,對碳市場參與方起到指導和規范作用。正是由於法律和配套規章制度的保障,韓國碳市場的主管部門幾度轉換,從環境部轉換為企劃財政部,又在2018年1月轉回到環境部,也並未影響到碳市場的日常運行。韓國碳市場相關法律立法層次清晰,對主管部門、排放數據監測、二級市場監管都做瞭細致規定,配套制度在規定上具體詳細,具有較強的可操作性。我國試點碳市場相關立法均以《碳排放權交易管理暫行辦法》為基礎,由國傢發改委起草的《碳排放權交易管理條例》目前還未獲得國務院的正式批準,市場缺乏立法基礎。應加快相關法律程序,使碳市場的發展有法可依。還應制定詳盡的碳市場配套制度,包括對配額分配的計劃、預存配額的比例、動用預存配額的條件等具體內容,研究制定企業排放報告管理辦法、市場交易管理辦法等,保證全國碳市場的有效運行。(二)適時納入不同行業的控排企業韓國碳市場在對控排企業所在行業的選擇上也呈現多樣化,包括鋼鐵、水泥、石化、冶煉、電力、建築、廢棄物處理、航空業多個行業,且在不同的階段,針對不同的行業,根據其排放數據的可得性,適當選取配額分配方法,采用歷史平均法與行業基準線法結合的形式,合理地制定控排企業的配額。中國全國碳市場啟動初期將率先納入電力行業,後期將視實際情況納入其他行業。一方面是因為電力行業的歷史排放數據較完備,有利於制定有針對性的配額分配方案;另一方面,電力行業是碳排放的大戶,初期納入的約1700傢火電企業涉及到的二氧化碳排放量就占全國碳排放量的1/3,是碳市場的重要參與者。建議主管部門盡快完善各個行業的碳排放數據,在數據完備的基礎下適時納入其他行業,促成各行業參與碳市場,從而達成全行業減排的目標。(三)制定合理的配額分配方式韓國政府在配額初始分配中,根據不同交易期和不同行業制定不同的標準。在初期先以免費形式發放配額,後續逐步提升有償分配的比例,讓控排企業逐漸適應碳交易。針對不同行業的實際情況,采用歷史平均法和基準線法結合的形式,制定符合實際的配額分配計劃。我國有關部門在制定碳市場的配額分配制度時,也應參考實際情況,根據行業數據可得性、不同發展階段來制定相應的配額分配計劃。配額的分配應在逐漸縮緊的原則下,科學合理地根據企業實際情況分發,松緊適當,既不影響企業節能減排的積極性,又不讓企業的減排行為流於形式。(四) 建立靈活的履約與抵消機制韓國碳市場在企業履約方式上提供瞭多種選擇。企業在第一階段可以采用KCU履約,第二和第三階段在此基礎上還增加瞭國際項目減排量用於履約。多種履約方式一方面是由於韓國國內缺少有規模的減排項目,另一方面也給瞭企業更多的選擇,達到最小成本節能減排的目的。抵消機制的設立能使未加入碳市場的企業也參與到節能減排活動中,擴大碳市場的影響范圍,增加市場活力。我國碳市場的建設規劃中也提到,將盡早引入中國核證減排量(CCER)。我國碳市場應采取靈活的履約機制,循序漸進地采用如CCER、農林業碳匯等抵消機制,減少控排企業的履約成本,刺激未納入碳市場企業的減排,降低社會減排總成本。另外,還需建立科學的核證方法學,控制抵消比例,避免對配額價格造成沖擊。(編輯:Wendy)

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